2010年申论热点：财政分配“潜规则”，预算有何意义

    在前不久的一次省人大常委会审议省人民政府关于省级财政转移支付情况的报告时，辛瀑委员建议：“现在在‘转移支付’问题上，‘潜规则’太多，‘明规则’太少。要对省级财政分配进行立法，对此进行规范。”他的建议得到省人大常委会多数委员的赞同，说明我们的转移支付已经让“潜规则”弄成了一团乱麻，委员们很不满意。连担任过省政府领导的欧广源主任也说：“省里每年要拿出财政预算的70%用来转移支付，比例很高。为什么会有这种情况出现？有没有不合理的问题？”

　　没有规矩，不成方圆。财政分配历来是一个国家、一个地区甚至一个单位最需要规范的重大事项。国家的《预算法》对此有明确的要求。但长期以来，我们对财政分配历来“缺少一个原则”，这已经成为我们预算执行的难点。面对这样的事实，人大常委会也不止一次地提出立法，但总是没有结果。

　　例如，我们呼吁了多时的，甚至写进了《21世纪发展纲要》、写进了《和谐广东建设的决定》的各级财政对教育的支出应该达到GDP的4%，国家“八五”计划就要求各级财政对教育的支出应不低于15%，但一直没有达到。又如，我们要求对社会保障的支出要逐步达到财政预决算的25%。我们对公共卫生的财政支出也应该达到国际上发展中国家的水平，凡此种种，包括辛瀑委员提出的环境生态要加强转移支付的力度，都是需要财政在分配中给与保证和支持的。

　　没有立法规定来保证，“潜规则”就会泛滥；规定过细过多，又会影响中心工作的财政需要。这是财政部门始终不愿意立法规定的“理由”。用他们的话说：“如果都按各种会议文件规定的财政支出比例来分配，恐怕加起来要超过100%！”“又要保吃饭（财政供养人员工资)，保稳定，保政权运作，保发展，钱根本不够分！”

　　但这个理由是站不住的。预算要公开接受人大代表的审议。为了审议方便，应该提前提交人大常委会的财经委审议，并按照各种规则把预算的情况一一说明。各种会议、各种文件关于财政支持的分配意见，应该依照规定逐一列项说明支出情况，达到没达到这些意见要求应向人大代表说明。

　　我们立法立规确定财政分配的“原则”，不是约束财政部门根据政府中心工作的需要对财政分配作调整，而是让这些“原则”成为人大代表审议财政预算的依据。成为各方利益代表可以就财政分配进行博弈的依据。最终，以人民代表大会通过的财政预算为准。

　　但是，没有这些“原则”，和对照这些“原则”的财政分配说明，人民代表大会的财政审议将无“原则”可依，这才会出现把财政预算丢到一边，而70%财政按太多的“潜规则”转移支付的怪现象。