热点时评：如何凸显“倒逼”信息公开力量

    推动政府信息公开,厘清公众知情权与真实国家机密的界限至关重要。尽管边界尚需明晰,需要两法之间的协调,但作为司法解释仍需尽职于“解释”的功能,如此才能凸显司法“倒逼”信息公开的力量。

　　本月30日是最高人民法院向社会公众征求《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定(征求意见稿)》意见的截止日期。这是自2008年5月1日《政府信息公开条例》实施以来,司法系统首次出台专门的司法解释草案,旨在对日益增多的政府信息公开行政案件予以指导和规范。根据目前所收集到的意见来看,征求意见稿第11条所列举的“人民法院应当认定为属于不予公开范围”的规定成为最具争议的条款,国务院法制办官员直言“何为影响稳定的信息,很难划分”。

　　《条例》的出台,一度被评价为“推进中国法治化进程的加速器”。然而一年多过去了,政府信息公开依旧徘徊在“为与不为”之间。早前北京大学公众参与研究与支持中心的调查报告显示,《条例》实施一周年之际,全国只有9个省份、6个部委被认定为及格。选择性公开成为一种趋势,政府公开的信息绝大部分不是公众迫切希望得到的信息;而公众希望得到、了解到的信息,政府却没有完全公开。同一信息能否公开,在不同地区之间有着截然相反的答案,而这又取决于行政机关的自我意识。

　　《条例》赋予了公民、法人或者其他组织对于政府信息公开中的具体行政行为不服,依法提起行政诉讼的权利。这曾经被称为“用司法诉讼倒逼政府信息公开”,不少人寄予厚望。自去年5月,湖南省汝城县自来水公司退休职工黄由俭起诉相关部门信息不公开,成为全国“政府信息公开第一案”后,全国起诉政府部门要求信息公开的各类案件纷至沓来,但现实仍然是,多数“信息公开之讼”均以法院的拒绝受理或原告的败诉而告终,立案难,胜诉更难。今年7月,首例法院依据《条例》终审判决政府败诉的案件,终于迈出了艰难的一步,却陷入了“判决结果能否执行,如何执行”的争议。法院的判决只是从程序上明确了政府行为的违法性,但能否最终实现公民的实体权利(即获悉相关信息)依旧存疑。

　　此次征求意见稿的公布,显然是为了明确法院对政府信息公开行政案件的处理原则,也凸显司法“倒逼”的力量所在,而不能让信息公开完全取决于行政机关的自我意识,进行意愿性选择。于是,受理何种“不予公开”案件就成了力量强弱的风向标。有评论指出,“让人感觉,政府机关有多少个理由不予公开信息,法院就有多少个理由不受理或驳回诉讼请求”,颇有量身定做之感,因此,第11条多达6项的“不予受理”理由,受到争议不足为奇。尤其是条文使用一些本来就已经模糊的字眼,实际上是把定性的权力又转交给行政机关,让他们决定什么是“影响正常行政管理活动和行政目的实现”、什么是“危及社会稳定”等等,这样,恐怕只会使得相关规定在实践中变得愈发模糊。

　　推动政府信息公开,厘清公众知情权与真实国家机密的界限至关重要。正是如此,此次最高法首次明确政府信息公开“保密”的边界,显得议题重大。然而众所周知,司法解释的功能并非另立新法,而只是对现行法的释疑,要求用词精准、到位的同时,还必须忠于上级立法。目前我国立法,信息公开与信息保密之间的关系失衡,已有多番论证。《保密法》属于国家法律,《条例》则属于行政法规,层级而言,后者属于下级法,但根据“新法优于旧法”原则,后者又属于新法。公众知情与真实国家机密的界限,在法律层面尚且存在争议空间,要求司法解释能够超脱二者而自成一派,显然有点强人所难。

　　尽管国家秘密与公民知情权的边界尚需明晰,需要两法之间的协调,但作为司法解释仍需尽职于“解释”的功能,如此才能凸显司法“倒逼”信息公开的力量。