2012年MPA联考公共管理基础笔记第十一章

第十一章  公共组织的变革与发展

　　一、组织变革

　　组织的生命周期组织是一个有机的“生命体”，具有自身的生命周期，一般会经历产生、成熟、衰败和消亡的发展阶段

　　组织变革是指组织从一种状态转变到另一种状态，以增进其效能的自然转变过程。组织变革包括正面和负面的改变。但一般而言，组织变革是一种积极性、计划性的转变。

　　1、目标：创新或改良使用资源与能力的方法，以增进组织创造价值的能力，并改善对利害关系团体的报酬。

　　2、层面：结构、人员、技术。

　　3、组织变革策略的典型类型：

　　①价值策略，②理性策略，③教育策略，④心理策略，⑤经济策略，⑥政治策略，⑦权威策略。（克拉克《组织的变迁》）

　　4、组织变革的类型

　　从变革过程来看，①渐进式变革 ②革命式变革。

　　从变革内容来看，①技术变革  ②能力变革  ③产品和服务变革  ④人力资源变革

　　二、组织发展

　　组织发展是指通过对组织存在问题进行系统分析，运用一套应用行为科学的理论和技术，来改善人际关系或个人组织关系、提高组织运作能力（领导、决策和沟通能力）、培养新型组织文化的一种有计划地促进组织自我更新的活动。

　　1、组织发展的本质特征来源安通学校：

　　①组织发展是以行为科学知识为基础的一种变革方式；

　　②组织发展是强调计划性变革的一种历程；

　　③变革的层面主要有人际关系、技术及制度三个层面；

　　④变革目的在于提高组织的适应力及生产力，使组织持续发展。

　　2、组织发展与组织变革的关系

　　组织发展于组织变革的范畴，是组织变革的一种干预或介入技术。即组织发展咨询人员与组织中的成员合作，运用采访、调查和团体会议的方式，对组织存在的问题进行诊断，并选择各种类型和方法的介入方式，为组织的发展做出系统性指导。

　　①组织变革的含义较为广泛，指的是从一种旧状态转为另一种新状态。

　　②涉及组织气氛、组织成员态度或价值观的变革才是组织发展。

　　3、计划性变革经预先计划的变革措施，以增进组织效能和适应环境发展的，不一定能涉及改变组织气氛或价值变革。

　　4、组织发展的历程指组织发展持续的进程，包含了从提出问题、分析问题到解决问题并评估解决程度的完整步骤。包括：问题的认知、搜集资料；诊断问题；资料回馈；发展行动计划或策略；建立成员认同；采取行动；评估。

　　5、组织发展的干预（介入）技术是指一套由变革者与被服务对象针对问题本质所选择应用，以调整或改变被服务系统关系，增进组织效能的结构化技术和活动，如面对问题会议、调查回馈、弹性工作时间制、矩阵式组织、目标管理、实体布置、建立团队、过程咨询、角色分析技术、工作丰富化、敏感性训练、组织行为修正等。

　　敏感性训练是将不同单位或同一单位不同层级的成员编成小组，以期通过团体间的相互帮助，提高成员的自我认识和分析别人行为的能力，共同寻找解决的方法。

　　组织行为修正是指组织通过奖励、处罚等方式，强化组织成员表现出符合组织目标的行为，减少不符合目标的行为，以增进组织效率，达成组织目标。

　　6、成功组织转型的因素包括：

　　①对变革必要性的广泛共识；

　　②清晰而持久的领导，包括来自高层管理人员的支持；

　　③在诊断问题并计划实行变革的过程实施广泛的参与；

　　④灵活激进的实施过程

　　三、西方国家公共部门改革

　　西方发达国家公共部门改革是指以采用工商管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制为基本取向，强调顾客导向以及提高服务质量为特征的“管理主义”或“新公共管理”，往往被描述为一场追求“三E”（Economy、Efficiency、Effectiveness，即经济、效率和效益）目标的管理改革运动。

　　这场改革起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，逐步扩展到欧洲以至全世界。

　　（一）英国公共部门改革

　　英国是“新公共管理”运动的发源地之一。

　　①雷纳评审。1979年撒切尔夫人上台后便组建了效率小组，开始了著名的“雷纳评审”。性质是“以解决问题为导向”的“试验式调查”，即对政府部门的行政改革进行调查、研究、审视和评价，其目的是提高公共行政组织的经济和效率水平。标志着商业管理技术在英国公共部门的引入。

　　②财政改革创议。起始于1982年，主要内容为把财政和人事权力下放到一线管理人员，建立起一个自动化的信息系统来支持财政管理改革。

　　③《下一步》报告。1987年著名的《下一步》报告（全名是《改变政府管理：下一步行动方案》出台，提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率）

　　④《公民宪章》白皮书。是英国保守党领袖梅杰于1989年上台执政以来在行政改革方面所采取的重要措施。1991年7月有，英国政府以白皮书的形式提出“公民宪章”要求公共部门明确制定顾客可期得到公共服务的质量与水准的文件，并声明承诺保证达到这些服务标准。

　　⑤《为质量而竞争》。颁布于1991年，它认为“公共服务将逐渐转化为合同制而非官僚体制”，只要有可能，提供某一服务的政府部门都应当与潜在的外来供货商一起参与竞争性投标。

　　⑥《政府现代化》白皮书。1997年布莱尔领导的工党政府上台后继续推行公民宪章制度，并把它改名为“服务第一”。1999年颁布发的《政府现代化》白皮书可以体现 出“更好的政府”。

　　（二）美国公共部门改革。

　　①1978卡特政府“文官制度改革法案”的实施，带有更明显的管理主义或“新泰勒主义”

　　②里根政府改革。1980年后，里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯委员会的基本则将私人部门成功的管理方法（“最好的实践”）引入公共部门管理领域之中，以提高政府效率。

　　③重塑政府运动。1993年克林顿上台，开始了大规模的政府改革，其目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁判政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会（NPR）的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》（简称“戈尔报告”）；其先导则是奥斯本和盖布勒的《改革政府》。

　　④总统管理议程。2001年8月，布什政府颁布了《总统管理议程》，被认为是美国行政改革体现新公共管理思想的又一重要举措。它提出了“以公民为中心、以结果为导向、以市场为基础”的政府改革原则，从人力资本战略管理、开发竞争性资源、改进财政绩效、推广电子政府以及预算和绩效整合五个方面对联邦政府提出了具体的管理要求

　　（三）新西兰（1984年起）和澳大利亚（1983年起）

　　旧的公共行政传统以管制经济和由政府部门提供一切公共服务（即福利国家）为特征。

　　两个国家更多、更明确地采用了管理主义的模式。在公共部门引入私人部门的管理方式以及市场机制，是公共管理方式的根本性转变。改革几乎涉及所有公共部门以及公共部门的组织、过程、角色和文化等方面。改革的具体措施包括结构变革、分权化、公司化、商业化和私有化。

　　（四）德国公共部门改革

　　主要表现就是在地方推行从荷兰借鉴而来的“新掌舵模式”。特征：产出与结果控制，项目预算和纯净指标，服务和顾客导向，康采恩式的权责划分，责任委托给商业单位。

　　（五）荷兰公共部门改革

　　1982年发起“大手术”改革；1989-1994推行的“社会更新活动”；1990“大效率运作”改革。特征：具有渐进和零碎的特点，但改革是以管理主义取向的。

　　（六）法国公共部门改革

　　法国引入管理主义。特征：变革相对，其改革目标与新公共管理模式的目标具有一致性。

　　（七）原苏联东欧国家的改革

　　原苏联东欧国家的公共部门改革：这些国家结合自身的特点，借鉴发达国家的行政改革经验，形成了较为独特的“过渡治理”模式。

　　1、改革内容：

　　①调整政府、社会与市场的关系

　　②明确公共行政的一般特点，强调其技术性、效率和效益。

　　③实现中央政府与地方政府之间的协调。

　　④重新确定地方政府组织的地位、权力、责任和利益

　　⑤协调地方政府与地方上的中央派出机构之间的关系

　　⑥建立良好的公务员制度

　　⑦建立对公共行政进行监督的有效外部监控机制；

　　⑧运用科学的方法、技术和观念，制定、实施公共政策，并实施有效的评估。

　　2、改革的经验教训：休克疗法

　　过于排斥和否定政府的作用，激烈地市场化引发了经济衰退乃至居民生活混乱，而私有化政策由于内部人控制以及以权谋私等问题的存在并没有提升了国有企业的效率，反而加剧了社会不公和矛盾。

　　（八）新兴工业化国家的公共部门改革

　　1、日本公共部门改革：1996年桥本上台后，致力于剔除日本行政体系过去弊病，采取了一系列改革措施意图打造一个崭新的公共部门。

　　主要内容：①重塑行政组织，②独立行政法人化，③公共事业民营化，④建立政策评估制度。

　　2、韩国公共部门改革：关注四项内容：①公营和私营部门之间的关系，②中央与地方的关系，③内阁级机构的撤销或合并，④改进政府管理职能。

　　（九）发展中国家的公共部门改革的主要内容

　　①民营化改革  ②放松规制改革  ③分权化改革

　　④公务员制度改革  ⑤反腐败体制改革

　　（十）国外公共部门改革的主要内容及措施

　　①政府职能的优化--重新界定政府职能，提高政府效率

　　②公共服务的市场化、社会化--政府充分利用市场和社会的力量，推行公共服务市场化和社会化。

　　③分权--改革的目标之一在于分散政府管理职能，缩小政府行政范围，因而必然要实行分权与权力下放。

　　④引入现代化管理技术--改革的最显著特征是公共行政中的管理主义倾向，即引进现代化管理技术是私营部门的管理技术来“重塑政府”，实现政府管理的现代化。

　　⑤人力资源管理改革--在人事管理中消除繁杂的规则，加强公共部门与私人部门管理者之间的交流，重视绩效评估等。

　　⑥强化改革的法律保障--第一，通过立法成立中立的改革设计机构；第二立法决定是否采纳改革建议方案；第三，分阶段推进改革方案的实施。

　　四、我国的公共行政管理体制改革

　　（一）历程

　　①1982年改革：改革的重点在于行政机构方面，改革的主要内容是撤并机构，裁减人员。

　　②1988年改革：以转变政府职能为关键，以经济管理部门为重点。

　　③1993年改革：目标是建立适应社会主义市场经济体制需要的行政管理体制。

　　④1998-1999年改革：建国以来规模最大的行政管理体制改革，明确把政府职能界定为宏观调控、社会管理和公共服务。

　　⑤2003年以来的改革：

　　A、将政府的主要职能归纳为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，进一步把转变政府职能、深化行政管理体制改革作为未来国家建设的重要任务。

　　B、改革的内容作目标是按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，进一步转变政府职能，调整政府机构设置，理顺部门职能分工，减少行政审批，提高政府管理水平，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

　　（二）行政管理体制改革的方向

　　1、服务型政府：指满足社会公共需求，提供充足优质公共产品与公共服务的现代政府。

　　基本特征：政府是公共利益的代表，政府的主要职责是实现和保障社会公正，政府的职能主要是提供公共产品与公共服务，政府财政资源主要向公共产品服务领域投入。

　　2、责任型政府：指能够回应社会和民众的正当要求并加以满足，承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任的政府。

　　基本特征：政府必须通过体制机制创新和完善政策，创造良好的制度和政策环境，回应社会公共需求；完善的责任控制机制，强化对行政权力的监督和制约；政府必须对行使职权过程中所产生的不当行为或不良后果承担直接或间接的法律责任。

　　3、法治型政府：符合合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和统一等六个方面的要求的政府。

　　基本特征：用法律手段改革进程一，把机构改革过程和成果法制化；按照法宝权限和程序行使职权、履行职责，既不能失职不作为，又不能越权乱作为；坚持和自学地接受各方面的监督，实行行政复议制度，加强审计、监察等专门监督。

　　（三）行政管理体制改革的主要内容

　　①加快政府职能转变        ②推进政府机构改革    ③健全科学民主决策机制

　　④完善政府管理法制体系    ⑤改进行政管理方式