2012年MPA联考公共管理基础笔记第十章

第十章  政府工具

　　一、政府工具

　　政府工具又称政策工具、治理工具、公共管理的技术或行政方法。政府工具就是达成政策目标的手段。它既可以被界定为一种“客体”也可以被界定为一种活动。

　　（一）政府工具的特征：

　　萨拉蒙认为政府工具的特征包括三方面：

　　1、政府工具有一些共同属性，这些共同属性使得这些工具得以识别；

　　2、每一种工具规定行动的结构是一种制度化的行动模式来源安通学校；

　　3、这种结构化的行动是一种集体行动，目的是解决公共问题，这表明这种结构化行动不只是政府行动。

　　（二）政府工具的分类：

　　1、市场化工具，是指政府利用市场这一有效的资源配置手段，来达到提供公共物品和服务的目的的具体方式。

　　①民营化 ②用者付费 ③合同外包 ④特许经营 ⑤凭单制 ⑥分散决策 ⑦放松管制 ⑧产权交易 ⑨内部市场

　　2、工商管理技术，是把企业的管理理念和方式 借鉴到公共部门中来，吸取有效经验达成政府的政策目标。

　　①全面质量管理（TQM）  ②目标管理（MBO）（基础：目标）  ③绩效管理（PM）  ④战略管理（SM）、⑤顾客服务  ⑥标杆管理（BM）  ⑦流程再造。

　　3、社会化手段，是指政府更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现政策目标。

　　①社区治理  ②个人与家庭  ③志愿者服务（优点：创新）  ④公私伙伴关系  ⑤公众参与  ⑥听证会

　　▲荷兰科臣--最早试图对政府工具加以分类--整理出64种一般化的工具

　　▲政策分析家狄龙--划分为法律工具、经济工具和交流工具。

　　▲胡德《政府工具》--信息、权威、财力、可利用的正式组织

　　▲麦克唐纳尔和艾莫尔--工具所要获得的目标--命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具。

　　▲英格拉姆--激励、能力建设、符号和规劝、学习

　　▲欧文·休斯《公共管理导论》--供应、补贴、生产、管制

　　▲林德和彼得斯--命令条款、财政补助、管制规定、征税、劝诫、权威、契约

　　▲詹姆斯·费斯勒和唐纳德·凯特尔《行政过程中的政治》--直接行政、补助金、合同、管理、税式支出、贷款项目。

　　▲加拿大公共政策学者--霍莱特和拉梅什《公共政策研究》（1995）--工具的强制性程度--自愿性工具（非强制性工具）、强制性工具、混合性工具

　　▲戴维·奥斯本和特德·盖布勒《改革政府》--三类（传统、创新、先锋派）共36种

　　（三）对政府工具进行研究对于我国当前行政管理发展具有何种意义

　　1、从理论上说，可以全面了解政府工具的内涵、性质、类型和作用以及每种工具的潜力、和应用范围等问题，形成关于政府工具的系统化知识，建立起作为公共管理学一个分支学科的政府工具学，拓展公共管理学以及政策科学的视野，促进公共管理学与经济学、工商管理学的理论、方法相互渗透、融合和相互借鉴，丰富公共管理学的理论内容，完善其学科体系，从而可以更好地把握21世界国内外公共管理研究领域的发展前沿，推动我国公共管理的理论在新世纪的全面发展。

　　2、从实践意义上说，加强对政府工具的研究，概括、总结和提炼一系列在国内外公共管理中被证明是行之有效的政府工具尤其是市场化工具、工商管理技术和社会化手段，有利于进我国政府管理方式以及管理方法、技术与手段的创新，推动我国行政体制改革和政府职能转变，提高政府管理的绩效及效率。

　　二、传统行政方法

　　（一）行政手段

　　行政手段是指政府凭借政权力量，依靠从上到下的行政组织制定、颁布、运用政策、指令、计划的方法，来实现国家对行政工作的领导、组织和管理的目的。

　　1、特点：①权威性  ②强制性  ③垂直性  ④具体性 ⑤非经济利益性 ⑥封闭性

　　2、种类：①行政命令手段、②行政引导手段、③行政信息手段、④行政咨询服务手段

　　3、作用：

　　①与法律手段相比，行政手段有简便、灵活的特点，能迅速有效处理各种新情况新问题，具有一定弹性；

　　②与经济手段相比，行政手段具有无偿性的特征，上级可根据管理工作需要，无偿调拨使用下级的人、财、物、技术，不考虑价值补偿问题；

　　③与思想教育手段相比，行政手段更能直接迅速有力的贯彻上级的方针、政策，有助于组织内部统一目标、意志、行动，有效控制全局，时效性强。

　　4、局限：行政手段不利于发挥下级的积极性、主动性和创造性。另外，纵向层级信息传递迟缓，易失真，横向沟通困难。

　　（二）法律手段

　　法律手段是指国家行政机关在行政管理领域内，依照法定职权和程序，把国家法律、法规贯彻到具体的行政活动中，以达到有效而合理的管理目的。

　　1、特点：①权威性、②强制性、③规范性、④稳定性。

　　2、分类：按行政执法所作的分类，主要有①行政决定、②行政检查、③行政强制执行、④行政处置等不同类型。

　　3、作用：

　　①法律手段是行政管理中运用其他方法的基础、前提和保障，为行政活动提供基本的规范程序；

　　②它各种管理要素之间的关系，使行政管理的各个方面都纳入法制化轨道，有助于行政管理的集中统一，保证行政管理工作和社会生活的秩序。

　　③法律手段的权威性、强制性使人们自学抑制、摒弃不合法的思想和行为，提高行政管理的效率。

　　4、局限：法律手段的规范性、稳定性，使其缺乏处理特殊问题的弹性和灵活性，对管理系统的发展可能起阻碍作用。在意识形态领域，法律手段常无能为力，往往产生合理与合法之间的矛盾。

　　（三）经济手段

　　经济手段是行政主体根据客观经济规律，运用价格、信贷、利率、税收、工资、奖惩等经济杠杆和方式，通过调整经济利益关系而实施管理的方法。

　　1、特点：①利益性；②间接性；③多样性。

　　2、作用：政府的经济管理方法因情因地制宜，由于以物质利益为基础，因而物价利率升降、税收调控等经济手段能充分有效地调动组织和个人的积极性和主动性，促进横向组织间的沟通、联系与合作。

　　3、局限：经济手段不能解决人们的精神和社会需求问题，作用领域主要限于经济领域，运用不当，还可能对人们的思想产生消极影响。

　　（四）思想教育手段

　　思想教育手段是指依靠宣传、说服、沟通、精神鼓励等，激励人们的积极性，使行政人员和管理对象自觉自愿地去从事政府所鼓励的工作或活动，实现行政目标的方法；或者说是指通过对人们进行确定的、有目的的、有系统的政治思想教育、心理诱导和行为激励，引导被管理者自学为实现组织目标而努力的管理方法。其方法有启发教育、说服劝告、建议协商、树立典范、舆论抑扬等。

　　1、特点：①潜在性；②长期性；③内在稳定性；④主动超前性。

　　2、种类：

　　①行为激励方法：目标激励；行为激励；竞争激励；反激励

　　②参与管理方法：团体决策；咨询制度；建议制度；信访制度。

　　③行政责任方法：机关责任制与岗位责任制。

　　3、作用：思想教育手段能帮助人们明辨是非、消除隔阂、加强沟通团结，能从根本上调动人们的主观积极性，作用持久稳定。

　　4、局限：进行思想教育需时较长、工作艰巨，而且结果具有不确定性，有时仅能进行思想动员，而不能解决实际问题。