2011年城市规划师之改造与整治相结合科学治理城中村1

    目前，许多地方城中村占市区总面积的比例很高，环境恶劣，影响到城市发展；但是城中村的整治改造涉及到集体用地转变为国有用地、村民转变为居民、村委会转变为居委会多种角色转变，涉及到土地征收、房屋拆迁、集体资产处置等关系广大群众切身利益。能否妥善处理城中村的问题，关系到城市土地利用结构的优化、关系到城市生态环境的改善、关系到原村民生活条件的提高、关系到城镇化和城市的健康发展。因此需要我们对城中村改造工作加以重视。

    一、对城中村的再认识

    1.城乡二元土地制度是城中村存在的首要因素

    根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于农民集体所有。集体土地要变为国有土地，必须实行国家征收的方式。从1978年至2007年，我国城镇化水平由17.9%提高到44.9%，呈现出快速发展的态势，城镇规模不断拓展，城市郊区的农用地和集体建设用地不断被纳入城市规划区的范围中。

    在征地过程中，由于征收耕地不涉及拆迁问题，中间少了许多复杂环节，为了降低城镇化成本，许多地方绕开需要拆迁安置的集体建设用地，开始对耕地进行征收。在城镇不断扩张，耕地逐步被蚕食，宅基地、留置地等集体建设用地被保留的情况下，出现了许多城中村。

    2.巨大的租金收益是城中村存在的物质刺激

    农村的土地集体所有制、宅基地制度、农地征收中的留置地政策，使得纳入城市区域的村集体、村民在原居住地获得了更多的基建用地，村民在宅基地上建造房屋无需缴纳土地出让金，所需的费用只有房屋土建费用，相对于周边城市社区来说，它的建造成本低，租金便宜、管理松散、交通便利，其场地和房屋市场需求旺盛，吸引大量的外来人口到此居住。

    3.传统城市规划对城中村地区考虑不足导致城中村建设混乱

    长期以来，我国城市规划主要对象是建成区，对其周边及城中村地区关注不足，尚未实现建成区和城中村建设统筹协调、统一规划管理；城中村配备完善的教育、文化、医疗等公共设施尚未在市域范围内实现城市总体规划的全覆盖。同时，由于城市规划、土地利用总体规划、村镇规划和区域规划之间衔接不到位，城中村建设无据可依，无法对城中村的建设管理产生效用。

    二、城中村治理存在的主要问题

    人多地少是我国的基本国情，国家制定了从紧的土地政策，因此节约利用现有的城市建成区的土地资源已经成为城市发展的必然选择，城中村整治改造也成为大多数城市发展建设的重点。目前，各地城中村在改造中普遍存在的问题有以下几个方面：

    1.重整体拆建改造，轻人居环境整治

    许多城市城中村治理主要是通过建筑物整体拆除、新建等手段彻底改造城中村的建筑形态和居住环境。由于改造者急功近利，许多城市改造规模过大，速度过快，致使拆迁户安置困难，破坏了原有的城市空间结构和社会网络，不利于城市经济、生态、历史、环境的持续发展；对条件不成熟的地区，一味地追求大规模拆建，容易引起各方矛盾的激化，因此整体拆建的改造方式所需资金较大、投入较多，没有相当的资金实力，不适合盲目跟进。

    2.重现代化城市建设，轻历史文化遗产保护和特色保留

    大量的城中村拆迁改造，人们缺乏对旧城优秀传统文化和历史文化载体的保护意识，造成大量古建筑、纪念建筑物、民居、遗址等宝贵文化遗产在拆除中流失，这在一定程度上影响了城市特色文化的建设发展。

    3.重本地居民拆迁安置，轻流动人口居住问题

    在城中村改造的过程中，改造主体重点关注原村民的房屋拆迁与人员的安置，忽视解决外来流动人口的住房问题。在我国城乡发展尚未实现统筹安排的情况下，城市住房市场和住房保障体系也是为城市居民而设计的，外来人口尚未纳入到城市住房保障体系之中，他们的居住需求无法得到满足。城中村容纳了大量外来人口，如果采用整体拆建的改造模式，外来人口会由于租金问题向外地转移，这会在城市的其他地方形成新的流动人口聚集地。

    4.重建筑物拆建的有形改造，轻原村民精神层面的无形改造

    目前城中村的改造非常重视建筑物的重新拆建，当然也会关注集体土地转为国有土地、村民转居民、农村变社区、集体经济转为股份制经济的无形改造。但是这些形式上的转变是远远不够的，城中村改造后，原村民必须放弃从前的社会规范、价值评判标准，重新适应城市生活，掌握一门城市谋生技能，形成新的社会规范和价值评判标准。这些转变是一个长期的过程。因此改造城中村，最终是要使原村民真正融入城市生活，而不是沦为城市贫民。