2012在职公共管理硕士行政学辅导：行政组织

　　第三章行政组织

　　第一节行政组织概述

　　一、行政组织的概念

　　行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。从动态上讲，行政组织是指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。从静态上讲，行政组织是指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的组成部分。我国行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府。中央人民政府是最高国家行政机关，其任务是组织管理全国政治、经济、文化和国防等方面的行政事务;地方各级国家行政机关的任务，是在中央人民政府的领导下，组织和管理所辖行政区域内的各种行政事务。

　　理解行政组织的概念，必须注意行政组织与下述四种组织的区别：

　　1.行政组织与政党组织的区别

　　在国家政治生活中，作为阶级组织的政党，必然要以影响和领导政治生活作为自己的主要政治职能。中国共产党是领导我国社会主义革命和建设的核心力量，居于领导地位，各级行政组织必须坚持共产党的领导。党组织和行政组织在性质上和职能上是不同的。党组织是政治组织，行政组织是国家机关的组成部分;党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，党不能直接行使行政组织的职权，凡属政府职权范围内的工作应由各级行政组织讨论决定。

　　2.行政机关与权力机关的区别

　　行政机关与权力机关都属于我国国家机关的组成部分。在我国的国家机构中，居于最高地位的权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会;国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关，地方各级行政机关是地方各级权力机关的执行机关。行政机关由权力机关产生，对其负责，并接受其监督。因此，行政机关和权力机关之间是一种从属的而不是平行的关系。这不同于“三权分立”的权力结构。

　　3.行政机关与司法机关的区别

　　在我国，司法机关包括人民法院和人民检察院。人民法院是国家审判机关，依法独立行使审判权，行政机关无权干涉其审判活动。人民检察院是法律监督机关，依法独立行使检察权，行政机关无权干涉其检察活动。司法机关既无权管理国家政务，也不承担管理国家政务的责任。

　　4.行政机关与社会团体的区别

　　行政机关是按宪法和法律程序组建的，它以国家强制力为后盾，行使国家行政权，对其管辖内的社会团体具有约束力。在我国境内组织的社会团体，不具有国家权力的属性，各社会团体必须依照规定到当地民政部门申请登记，经核准登记后方可进行活动。各社会团体的章程、规定等，不得与宪法、法律相抵触，且仅对其团体成员具有约束力。对于社会团体的合法活动，行政机关应予支持，使其更好地表达和维护各自所代表的群体利益，更好地发挥参政议政、民主管理和民主监督的作用。

　　理解行政组织的概念，还必须注意非正式组织的存在。在当代西方行政理论中，对非正式组织的研究起源于霍桑实验。它表明，正式组织中总存在着一些非正式组织，并对人的感情、情绪、地位、行为、爱好产生很大的影响。霍桑实验奠定了非正式组织理论的基础。首次提出非正式组织理论的是美国学者巴纳德。他在(经理的职能》一书中指出：“非正式组织应是在正式组织中，由于个人之间的相互接触、相互影响而形成的自由结合体，它不具有特定的目的，而是具有偶发性或自然形成的。”在巴纳德之后，学者们纷纷提出自己的观点，使非正式组织的理论日趋完善。国内外学者关于非正式组织的定义，可以概括为：非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害一致，未经人为的设计而产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。这种关系既无法定地位，也缺乏固定形式和特定目的，对正式组织的目标达成会发生促进、限制或阻碍作用。

　　非正式组织的积极功能表现在：可以调节、弥补正式组织的不足，加强组织内部的意见沟通，增强成员内部的凝聚力，使组织成员遵从团体的文化价值规范，进而增进团结，使组织保持和谐一致，进而影响和规范人的行为，也可能给组织成员以社会满足感，改善组织气氛，促进人的全面发展。

　　非正式组织也有消极功能。当非正式组织和正式组织的利益不一致时，其成员往往为了在非正式组织中寻求满足，而忽视组织目标，造成目标冲突，不利于组织目标的实现。同时，非正式组织成员沟通频繁，容易传播、散布谣言，对正式组织及其成员危害极大。

　　因此，在研究行政组织时，对非正式组织的存在既不能一概否定，也不能视而不见，听之任之，而应该给予足够重视，因势利导，扬长避短，最大限度地发挥非正式组织的积极功能，尽量降低其负面功效。

　　二、行政组织的构成要素

　　1.组织目标

　　组织都是为了实现一定的目标而建立起来的，目标决定着组织行为的方式和组织发展的方向，是组织赖以建立和存在的出发点和前提。组织目标表明了对一个组织所要处理的事务、完成的工作和努力方向的要求。组织目标从执行的角度可划分为法定目标和操作目标;从任务的角度可划分为工作目标和自身建设目标;从目标分解的角度可划分为总目标和分目标;从职责关系的角度可划分为整体目标、部门目标、单位目标和个人目标;从时间角度可划分为长期目标、中期目标和短期目标。行政组织的目标是依法、有效地管理国家事务、社会公共事务和行政组织内部事务。

　　2.职能范围

　　围绕组织目标，行政组织必须对其职能范围进行界定，明确行政组织的工作任务与活动范围。因此，职能范围是根据组织目标对行政组织所要完成的工作任务、职责及其作用的总体规定，它确定了行政组织行使职权的活动和作用范围，是决定赋予行政组织何种权力、如何设置机构、如何进行管理的主要因素和依据。职能范围是行政组织目标的具体化，它决定着组织规模、内部职位设置等方面的内容。确定职能、改变或转变职能往往是行政组织改革或机构改革的重要问题。行政组织的职能范围只能是对国家事务、社会公共事务和行政组织内部事务的管理。

　　3.机构设置

　　政府机构是行政组织的实体，也是行使行政权力的载体。行政组织是通过—系列机构来体现的。行政机构设置就是承载行政权力的一系列特定的机构的确定，它是根据组织目标、职能范围在行政组织内部进行职能配置和职能分工的结果。行政机构设置是行政组织的核心，是决定行政效率的关键。由于组织目标和职能是以纵向和横向逐步分解为各个部分或各个层级的，所以机构设置也沿着这两个方向进行。

　　4.权责体系

　　行政组织是一个纵横交织的权责体系。为了实施科学管理，必须合理划分行政组织权力和职责，探求行政组织集权和分权的适度点，做到权责分明。权责划分就是指行政组织中各个层次、部门、成员之间从属、并列等相互关系的确认，正是通过权力和职责的划分，保障了行政组织各组成部分的有序运行。因此，权责划分实质上就是行政体制问题，它直接关系到机构设置，关系到行政效率。

　　5.职位设置

　　职位设置是指在行政组织内部，对各种职位包括职级、职数、职责的确定。职位是行政组织运行最基本的要素之一，有了职位设置，才能使权力的流动成为可能。

　　6.人员构成

　　任何组织都是以人为核心的，组织首先不是物质关系的体现，而是人际关系的体现，行政组织也不例外。行政组织由行政人员组成，行政人员是行政组织中的主体。组织和其成员是同步发展的。组织素质是其成员素质的整体表现;组织效率是其成员的工作结果;组织发展是其成员的工作能力、技术水平或工作绩效的提高。任何合理的行政组织，若缺少具有一定素质和合理结构的行政人员，是不可能体现行政组织的优越性的。行政人员的素质和智能结构，是行政组织的一个重要的因素。

　　7.运行程序

　　行政组织是一个动态过程。在行政管理活动过程中，必须要有一定的办事程序和信息流程，这就要考虑如何缩短工序，减少中间环节，提高工作效率。行政组织的运行程序，要采取科学方法，以提高行政效率。

　　8.规章制度

　　有效的行政组织，必须有健全的规章制度和法律规范，以保证行政组织依法办事。行政组织的规章制度是指以规范性的书面文件等形式对行政组织构建、组织目标、职能、任务、内部分工、权责关系、活动方式、运行程序等进行严格规定。规章制度对行政组织成员具有普遍的约束力，这是正式组织与非正式组织最明显的区别。它保证了行政组织的整体性、连续性及其成员的组织性和纪律性。行政组织规章制度的完善程度，标志着行政组织健全的程度。