保障与规范：民办教育发展的新起点

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保障与规范：民办教育发展的新起点

http://www.yuloo.com 2003-07-04 10:16

——谈《民办教育促进法》之促进及对民办高等教育发展的影响

出台一部属于民办教育的专门法律，是广大民办教育工作者和全社会关心、支持民办教育事业的人期盼已久的事情。在我国民办教育经过20多年的实践探索，民办教育事业取得巨大成就的条件下，《中华人民共和国民办教育促进法》的出台，顺应了时代发展的潮流、适应了我国教育事业改革尤其是民办教育事业发展的需要。

正如立法者所指出的那样，作为教育法的下位法和配套法律，《民办教育促进法》“主要是根据民办教育的特点做出相应的规定，来调整有关法律中对民办教育没有规范和解决的问题。同时，还由于民办教育在我国教育体系中的比重偏小，需要采取积极政策和措施来推动它的发展，（所以）把重点放在促进民办教育的发展上。”①正因此，可以说，《民办教育促进法》的出台，不仅仅是我国民办教育事业发展史上具有里程碑和划时代意义的一件大事，而且它也是我国教育改革和发展史上的一件大事，它将从教育观念、教育体制和办学体制等方面对我国教育改革和发展产生深远的影响。

通读整部法律的十章六十八条，我们会发现，它虽然没有解决当前民办教育实践中面临的所有问题，但是，通篇确实体现了“促进”这样一个立法的基点和重点，也就是说，这部法律的核心就是促进我国民办教育事业的发展。“保障”和“规范”是《民办教育促进法》之促进的两个方面，这应当是促进的完整内涵。

一、关于保障之促进

《民办教育促进法》之促进，首先体现在为我国民办教育事业发展创设有利环境，包括为民办教育发展提供法律保障，就发展中遇到的重大问题做出了法律界定，明确了鼓励与扶持政策。这种保障主要表现在：

（一）确立了民办教育的法律地位和性质。

在这部法律中确定了“民办教育”和“民办学校”这两个概念，在我国所有法律中都是第一次使用了这两个概念，包括在以前的国家级政府行政规章中也极少使用这两个概念，过去基本上是使用“社会力量办学”和“社会力量办学机构”概念。这两个概念的确立，一方面是统一了非政府办学的称谓，更重要的是确认了民办教育在我国社会主义教育事业中的地位，也反映了国家教育观的真正转变，即在国家法律层面上确认了，我国社会主义教育事业包括公办教育和民办教育两个部分。在促进法第三条中，明确规定“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”十分明确地确立了民办教育的“社会主义教育事业组成部分”的地位和“公益性事业”的性质。这是民办教育发展的大是大非问题，是保障之最根本。

（二）调整了民办教育的发展方针。

促进法对我国民办教育发展的“十六字方针”做了适当调整，由“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”调整为“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”，“加强”变为“依法”，两个字的变化，充分反映出我国教育行政职能的转变和政府依法行政的进程，也体现了国家对各级教育行政部门管理民办教育工作的基本要求，有助于实现各地对民办教育发展政策的基本一致性，减少政府管理行为的随意性。这种变化和要求，符合民办教育发展的实际，顺应广大民办学校举办者和管理者的心声，有助于推进我国民办教育事业发展的法制化进程。

（三）确定了民办学校及其举办者和出资人的权益。

《促进法》所确定的民办学校的合法权益包括：①拥有与公办学校同等的法律地位。促进法第五条规定，民办学校与公办学校具有同等的法律地位，享有同等的权利和履行同样的义务（即《教育法》第二十八条的有关规定）；②拥有办学自主权。与公办学校相比，民办学校拥有更大的办学自主权，包括选择学校的内部管理体制，自主聘任或解聘校长及教职工，自主招生和决定专业设置，制定学校章程和规章制度，制定学校发展规划和年度计划，自主决定学校的办学经费的使用，决定员工的编制和工资标准，自主决定学校的终止、分立和合并，自主确定学校的收费标准，依法自主管理和使用学校所有资产②。③享有对学校所有资产的法人财产权。促进法规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”这种规定体现了民办学校资产的所有权与使用权相分离的原则，法人独立财产制没有改变投资者对其投入财产的所有权。

民办学校的举办者和出资人的权益，主要在促进法第五十一条、第五十四条、第五十九条，以及第二十、二十一、二十二、三十五条的规定中得到保障。

①出资人可以从办学节余中取得合理回报，这是国家对民办学校出资人的一种鼓励、奖励措施。当然，按照第五十一条规定，出资人要取得回报是有条件和有度的。

②设计了民办学校举办者的退出机制。第五十四条规定，民办学校举办者的变更，须由举办者提出，履行相关手续后，报审批机关核准。也就是说举办者的变更，有三个必经程序：
首先，必须是举办者提出，任何组织和个人不能剥夺举办者办学的权利。这一规定，保护了举办者的办学权益不受侵犯。
第二，必须进行财务清算，并经学校理事会或董事会同意。
第三，要报审批机关核准。审批机关是“核准”而不是“批准”，体现出，正常情况下，学校举办者的变更应当尊重举办者和学校董事会的意见。

③明确并保护了民办学校出资人的产权。第三十五条规定，在民办学校存续期间，民办学校对其所有资产享有法人财产权，同时也间接地表明，举办者投入民办学校的资产的最终所有权属于投入者所有，国有资产属于国家所有，社会资产属于社会所有。第五十九条明确规定了民办学校终止时，财产清偿的顺序和剩余财产的处理办法。该规定确保了民办学校终止时，学校清偿债务后的剩余财产中，出资人或举办者的财产权是得到国家保护的。这种规定突破了原来《社会力量办学条例》的有关规定，体现了民办学校财产处理的创新，保护了民办学校出资人和举办者的权益。此外，第二十、二十一、二十二条，规定了民办学校决策机构的人员组成、职责和法定代表人等事项，从其规定中，充分体现了民办学校举办者在其中的主导和核心作用，保证了举办者能够在办学过程中和学校重大事项决策中能够取到主控作用，确保学校举办者和出资人的权益。

（四）确定了民办学校的教职工和受教育者的权益。

《促进法》第四章共七条，专门就教育行政部门或其他行政部门、民办学校、社会组织如何保障民办学校教职工和受教育者的权益作出了规定。规定民办学校的教职工和受教育者的与公办学校的教职工和受教育者的享有平等的法律地位，同样享有《教育法》、《教师法》和其他有关法律规定的同等的权利与义务。符合民办学校的实际，反映出民办学校与同级同类公办学校在育人和教育教学中的根本一致性。

（五）规定了国家对民办教育的具体扶持政策和奖励措施。

“出资人可以从办学节余中取得合理回报”是《促进法》中对于民办教育的扶持政策和对办学者奖励的最亮点、最重要的突破，也是所有鼓励扶持政策的焦点。可以说，这种提法是符合中国国情和中国民办教育实际的一种立法观念和教育理念的创新。此外，《促进法》还就设立政府专项奖励资金、经费和国有资产资助、税收优惠、金融信贷、用地与建校优惠，以及鼓励社会中介组织和支持少数民族地区、边远贫困地区民办教育等问题都做出了原则性规定。还明确规定，国家对于为发展民办教育事业做出突出贡献的组织和个人要给予奖励和表彰。这些扶持与奖励政策，体现了国家对于发展民办教育事业的积极促进态度。当然，法律的规定比较原则，要真正在实践中推动民办教育事业的健康发展，实现立法者的初衷，还有赖于《促进法实施条例》的进一步具体化和落实。这应当是目前广大民办教育工作者和立法者十分关心的问题。

二、关于规范之促进

规范民办学校举办者和民办学校的办学行为，以及规范民办教育管理者的行为，是《民办教育促进法》之促进的另一个重要方面。应当说，整部法律都体现了这样一种规范。包括民办学校设立标准和设立与变更、终止程序的规范、学校组织与教育教学活动的规范、学校资产与财务管理的规范、教育行政管理与监督的规范、有关各方法律责任的规范。尤其在第九章中，从违法主体的角度规定了民办学校、审批机关或者其他有关部门、社会组织或者个人三类违法行为的法律责任（包括行政责任、民事责任和刑事责任）。这些规定充分体现了国家对于民办教育事业发展中严格规范的重视，说明规范发展是健康发展的前提，规范也是促进发展的重要方面。

从这些法律规定看，我们可以说，民办学校（包括举办者）在办学过程中有八条“高压线”，民办学校的审批机关和有关管理部门也有六条“高压线”。

针对民办学校（包括举办者）的八条“高压线”是：
①擅自分立、合并学校；
②擅自改变学校名称、层次、类别和举办者；
③发布虚假招生广告或简章；
④非法颁发或者伪造学历证书、结业证书、培训证书或职业资格证书；
⑤管理混乱，产生恶劣社会影响；
⑥提交虚假证明文件或其他欺诈手段隐瞒重要事实骗取办学许可证；
⑦伪造、变造、买卖、出租、出借办学许可证；
⑧恶意终止办学、抽逃资金或者挪用办学经费。民办学校及其举办者，如果在办学过程中触摸到了其中某一条高压线，就将接受行政处罚，或者承担民事责任和刑事责任。

针对民办学校的审批机关和有关管理部门的六条“高压线”是：
①受理设立申请，超过法律规定期限不予答复；
②批准不符合法律规定条件申请办学；
③疏于管理，造成严重后果；
④违反国家规定收取费用；
⑤侵犯民办学校合法权益；
⑥滥用职权、徇私舞弊。在以往有关教育的法律中，法律责任大多是针对学校及其教师而设定的，很少针对国家行政管理机关做出如此详细的法律规定。应当说这六条“高压线”，一方面体现了国家对于行政机关“依法行政、依法管理”的严格要求；另一方面，也反映了国家对于民办学校合法权益的保护，符合我国民办教育发展的实际要求。

从促进法看，其法律规范是全面的，法律责任也是明确的。促进法不但对民办学校及其举办者、出资人的办学行为做出了明确规范，也对政府部门自身的管理行为做出了规范。这种规范，一方面可以维护行业自身的秩序，创设公平、良好的竞争环境，明确了法律许可的底线；另一方面，这种规范也有助于各级行政机关依法行使和纠正自身的管理行为，有助于维护民办学校及其举办者、出资人的合法权益。

三、对民办高等教育发展之促进

我国民办高等教育从1982年起步，20年来，民办高等教育在整个国家高等教育体系中的定位不清。尤其在第三次全教会以前，民办高等教育的发展实际上受到严格限制。第三次全教会后，民办高等教育主要在高等职业教育领域有了较大发展。2002年，全国6.13万所民办学校和教育机构中，民办高等教育机构1200余所，其中具有颁发学历文凭资格的民办高校（主要是大专层次的高职学院）133所，约占全国高校总数的7%；在校学生32万人，不到全国高等教育在校生总规模的3%。可见，目前民办高等教育在整个国家高等教育体系中的份额还很小，高等教育的层次比较低，民办本科院校只有几所。

据教育部最近公布，2002年我国高等教育的毛入学率已经达到14%。未来20年，我国高等教育的毛入学率还将逐步提高，高等教育规模扩张还将继续。同时，从2002年开始，我国高等教育适龄人口开始剧增，到2008年达到20年内的最高点，达到1.24亿。在2008年至2020年的十年内，高等教育人口规模又大幅度下降，2020年高等教育学龄人口为8200万。到2008年，如果我国高等教育毛入学率按照20%的目标计算，高等教育在校学生应是2480万人，这个数字是2001年我国高等教育在校生总规模的2倍，比2001年净增1266万人。如果这个净增数字的60%由公办高校用7年的时间扩招、挖潜来解决，还有40%相当于506.4万人，应当是民办高等教育的发展空间，这个数字又是2001年全国民办高校（学历教育）总数的16倍。如果到2008年，我国民办高校在校生总规模达到538.4万人，也只是占当年全国高等教育总规模的21.7%。从这个数字应当可以看出，未来10年，我国民办高等教育的发展空间是巨大的。

《民办教育促进法》的出台，从保障和规范两个方面为民办教育发展提供了法律保障，也有利于突破长期制约民办高等教育发展的诸多关键环节，对于我国高等教育发展的促进作用应当是十分明显的。民办高等教育将同公办高校一样成为国家高等教育体系中组成部分，民办高等教育的法律地位得到确认，社会对民办高等教育的各种偏见和陈见将逐步纠正。更为重要的是民办高等学校的权益明确并得到法律保障，学校的办学自主权将进一步在实践中落实，将有利于民办高校在办学实践中大胆创新。此外，长期困绕民办高校的投资建校问题，促进法从用地建设、融资、产权和回报等方面作出了明确的鼓励性规定，有利于民办高校获得社会投资和金融融资，各种社会资本包括国外资本进入民办高校的渠道基本开通，将促使相当一批民办高校在近几年内走出这一困境，在建校和设备改善方面发生根本性变化。在这种条件下，多数民办高校有望尽快摆脱硬件的困绕，真正开始致力与教育教学质量的提高，这将意味着民办高等教育发展新阶段的到来，民办高等教育的发展和竞争也才真正回到其办学的本来和竞争的实质，其结果将是我国民办高等教育的真正发展和提高。

（作者系北京教育科学研究院民办教育研究所所长、副研究员）作者：（王文源）