《促进民办教育发展论坛》最新时讯<十>

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《促进民办教育发展论坛》最新时讯<十>

http://www.yuloo.com 2003-04-15 14:11

在今天的“促进民办教育发展论坛”上，全国人大教科文卫委员会教育室主任侯小娟就民办学校的合理回报问题进行了发言。以下为侯小娟同志的发言。

我今天主要谈一下民办学校的合理回报问题。

民办教育促进法中规定的“合理回报”问题，是大家普遍关心的问题。常委会在审议民办教育促进法时对这条争议也最大，社会上也有不同看法。有人认为允许回报就不是非营利性机构，不能属于公益性事业。就应该照章纳税，不能给优惠政策。还有人提出，应该先修改教育法第25条，把中国教育分为社会公益性教育、非营利性教育和营利性教育，然后再制定民办教育方面的法律。公益性事业的民办学校，能不能取得“合理回报”？为了避开具有营利意思的“回报”这个词，当时常委会审议时，考虑过用“奖励”或“补偿”来代替“合理回报”一词。是用“奖励”、“补偿”还是用“合理回报”更好，讨论十分激烈，法律草案也曾经修改过一稿是用的"补偿"，俣不少委员提出不同意见。最后，常委会的多数还是认为“合理回报”更好。我们认为，“合理回报”应该看成是国家对民办学校出资人的一种鼓励、奖励措施，与允许其营利完全是两回事。“合理回报”与“奖励”和“补偿”相比，更能反映事物的本质特征，更能反映事物的本来面貌，更符合客观实际。

“合理回报”这一提法是起草小组经过长期调研，多次论证比较取舍，广泛听取各方意见后提出的。这一提法在社会上产生了很大的反响，认为是对《社会力量办学条例》的一个突破，是创新，社会各方普遍给予肯定。

给民办学校的出资人以"合理回报"是从中国国情出发的。我国现阶段的民办教育的产生、发展及其特点都不同于发达国家的私立教育，因此民办教育立法不能简单地套用其他国家的做法。我国还处于社会主义初级阶段，民间资本尚不雄厚，缺乏各种公益性社会基金，相关政策也不配套，现阶段政府也不可能像西方一些国家给民办教育更多的资金资助。要吸引民间资金办学，就应当采取些特殊政策。“合理回报”不失为一种比较好的选择。

民办学校投入资金办学，我认为不能单纯看成是捐资行为，也不能要求他必须是捐资，应该主要看成是带有投资性质的行为。投资办学与投资办企业有所不同，一个不同点是，投资办学只对其投入部分及部分增值有所有权，不对全部增值具有所有权。第二个不同点是，投资办学，学校的一切活动都是围饶培养人来进行的，不能以追逐利润和产值为最终目的。第三个不同点是，办学的管理及整个学校的运作与办企业也是不同的，一个是主要要遵循教育的规律，一个是要遵循经济的规律。所以，可以认为投资办学是界乎于捐资行为和企业行为之间的一种行为，这种学校就是界于纯公益性事业和经营性事业之间的一种形态。民办教育促进法给了一个模糊的空间，叫作“合理回报”。并且授权国务院制定具体办法。

法律授权国务院制定具体办法、具体政策来落实民办教育促进法，出于以下几点考虑。1、民办教育的情况比较复杂，包括办学主体、资金来源、办学形式都很难用一句话说清，所以，法律不便规定得太细，太具体。2、民办教育还在发展中，有些问题还不明朗，可以先用政策来调整。比如股份制、转制学校、二级学院等。3、我国经济体制，包括分配制度还处在改革和转轨中，民法典也在制定中，有些民办教育问题用政策调整更灵活、机动、可行，不影响法律的权威性以及在一段时期内的稳定性。

民办教育促进法对民办学校取得“合理回报”是这样规定的：民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定扣除的其他的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。可以看出，法律对取得“合理回报”是作了种种限制，取得“合理回报”是有条件的，一是取得回报是在合理的范围内，什么是合理的范围内呢，就是按照法律、法规的规定取得回报，有"度"的限制，不是随意的，这个“度”是由政府规定的。二是取得合理回报前先要将办学成本、预留发展基金和国家规定的必须提取的费用，比如，公益金、公积金等扣除后，有了结余，从结余中取得“合理回报”，没有结余也就谈不上回报了。

十六大报告指出：“要尊重和保护一切有益于人民和社会的劳动。”“一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入，都应该得到保护。”“确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”。

解决民办学校的合理回报问题，还要对民办学校进行具体分析。80年代初，民办教育刚刚兴起，有些离退休老教师、老教授集资办学或个人出资办学，这时办学条件很简陋，学校的日常运转经费由学生的学费维持。学生开始时也很少，但是这种办学在当时适应了市场需要，满足了家长对教育的需求，这些学校经过20年的滚动发展，现在有相当多的学校已形成了一定的规模，学生近万或更多，学校资产近亿或达到数亿。这样的学校有两种情况，一种情况是举办者已宣布不要任何回报，校产全部归公。这种情况属于民办教育促进法所说的捐资办学。我们这里所说的捐资人，捐资后直接参与学校的管理工作，有的任董事长或董事，有的还兼任校长。对这些人不是用回报的形式进行鼓励，而是采取其他形式进行奖励，其中包括精神奖励如表彰、评优和物质奖励如较高工资、奖金等形式，另外还可以根据他在民办学校工作的年限、业绩给予一次性的物质奖励。这要经过董事会决定并报审批部门批准。

另一种情况是，在滚动发展的学校中，也有举办者要求取得回报的。这种情况怎么处理，我们在草拟法律草案时设想过这样的办法。一个是由学校章程规定举办者在学校中取得财产权的办法或占有的份额，以取得回报。或者董事会章程规定举办者拥有校产的办法或占有份额，以取得回报。但是有些学校当初在制定章程时并没有涉及这些问题，现在怎么办？可以采取法定程序来修改章程，在不损害社会和公共利益的前提下，明晰校产归属和回报问题，董事会决定后，报审批部门批准。有人认为，滚动发展起来的学校校产都应归公，这种看法是否合适，还需要研究。

投资办学的举办者取得合理回报的具体办法，也需要细致进行研究。一个问题是回报的基数是什么，是办学结余资产数，是举办者投入学校的资产数还是学校收入的资产数。还有一个问题是回报的比例数，法规要不要规定一个最高限额，规定多少为宜，这要经过认真测算才能决定。再有一个问题就是学校设立后马上就可以取得回报，还是学校要运转一定的时间后才行。一年度一次分配回报，还是几年一次分配回报，这些问题都要研究解决。

以上一些看法只是个人意见，要制定科学的、可行的取得"合理回报"的办法，还需要进行一些深入细致的调查研究。