民办教育的事实与立场

一、民办教育的基本事实：更多、更公平、更有效率

　　民办教育最早以公办教育的补充出现，在职业培训及其它非学历教育领域发挥了积极作用。20世纪90年代以后，民办教育在中国市场取向的经济体制改革的社会背景下获得快速发展，截止2001年底，全国各级各类民办学校（教育机构）56724所，在校生923万人。其中：

　　——民办幼儿园44526所，占全国幼儿园总数的39.9%;在园儿童342万人，占总数的16.9%。

　　——民办小学4846所，占全国小学总数的1.0%;在校生182万人，占总数的1.4%。

　　——民办普通中学（含初中、高中）4571所，占全国普通中学总数的5.7%;在校生233万人，占总数的3.0%。

　　——民办职业中学1040所，占全国职业中学总数的13.3%;在校生38万人，占总数的8.1%。

　　——民办高等教育机构1202所，注册学生113万人。其中，进行高等教育学历文凭考试试点的436所，在校学生32万余人。经教育部或教育部授权省（自治区、直辖市）批准的具有颁发学历文凭资格的民办高校89所，在校生15.11万人。

　　尽管民办教育在国家教育总规模中所占分额还很小，但因此聚集起来教育资源已经相当可观：

　　——具有颁发学历文凭资格的民办高校89所，按校均投资5000万元计，该项总额为45亿元；进行高等教育学历文凭考试试点学校436所，按校均投资1000万元计，该项总额为44亿元；其余677所民办高等教育机构，按校均投资500万元计，该项总额为34亿元；三项合计为133亿元；

　　——民办职业中学1040所，按校均投资500万元计，总额达52亿元；

　　——民办普通中学4571所，按校均投资500万元计，总额达229亿元；

　　——民办小学4846所，按校均投资500万元计，总额达242亿元；

　　——民办幼儿园44526所，按校均投资50万元计，总额达223亿元；

　　以上各项合计，由民办教育投资形成的学校固定资产总值应在880亿元以上。

　　民办教育对增加教育资源供给的贡献已为人们认同，但民办教育对教育公平的贡献常常被人们忽视。由于一些不恰当的宣传，也由于民办学校事实上的高收费现象，民办学校曾经一度成为“贵族学校”的代名词，形成了排斥普通大众专为有钱人服务的社会形象。事实上，且不说就读民办学校的学生家庭绝大多数决非中国社会现实中的有权有势阶层，单就它所提供的这近1000万个新增教育机会就极大地改善了中国社会的教育公平状况，在这一过程中，没有人的教育状况恶化，但却有1000万人的教育状况好转，因而是一个典型的社会进步过程。 至于高收费对普通家庭的经济排斥，除了市场竞争不充分之外，也有不得已而为之的原因在内。试想，如果民办学校能够像公办学校一样得到政府补助，民办学校的收费还会维持在目前的水平上吗？它至少应该下降一个与政府补助相当的幅度，而由此产生的对学校规模效益的贡献和在教育服务市场上的竞争促进作用将会引导价格进一步走低。



　　在教育资源利用效率方面，民办教育也有优异表现。在十几年的时间内，民办学校资产增值10倍以上比比皆是，资产增值超过1000倍的也不在少数，表明民办学校在其发展过程中的资产管理水平已经达到了公办学校无法企及的高度。更有意义的是，由于民办学校在人事任免、资金筹措、财务管理、教学管理、招生、就业等学校运营的几乎一切方面都不用政府操心，因而政府对民办教育的管理成本要远远低于对公办教育的管理成本。这个事实说明，在教育资源配置的宏观层面上，增加民办教育的份额将有利于更多的公共教育资源流向学校的教育教学活动，从而大大改善公共教育资源的配置效率。

　　民办教育对实现家庭和学生教育选择权的贡献虽然早就被人们所认识，但只有在与公办学校的比较中才能显示其特殊价值。比较一个地方有十所公办小学或者有十所民办小学就可以看出其间存在的巨大差异。对十所公办小学的存在而言，每个家庭或学生其实只有一个选择，那就是“就近入学”，其他学校的存在对他并没有实际意义；但十所民办小学的存在对家庭或学生的意义就完全不同了，他们拥有了十个不同的选择，也就是说，同样的教育资源，以民办学校的形式运营是以公办学校的形式运营实际价值的十倍！

　　以上事实说明民办教育与公办教育相比具有制度上的优越性，这种优越性并不一定在每一所学校身上得到体现，但就长期而言，民办教育的制度优势却可以保证民办学校在总体上超过公办学校，为社会提供更多、更好、更有效率也更公平的教育服务。

　　二、民办教育与公办教育的制度优势比较

　　民办教育登台伊始只表现为零星的民办学校，政府的目的原也只为补充教育经费不足的权宜之计，决没有想到有朝一日民办教育会与公办教育相提并论。 哪知时势造英雄，在市场经济体制全面推进的历史背景下，民办学校在教育服务市场上经过十几年艰苦奋斗，目前已经成为影响中国社会教育发展不可忽视的重要力量，零星的民办学校也通过市场的自组织机制成为具有共同制度特征和利益诉求的民办教育，《民办教育促进法》的出台正是这一社会现实的反映，表明主流社会已经有了接纳民办教育的心理和观念准备。但是，目前对于为什么要发展民办教育、为什么要促进民办教育发展仍然缺乏深入的探讨，代表主流社会基本倾向的“共同发展论”， 不但没有得到政府政策实践的支持，而且在逻辑上存在重大缺陷。 一个显而易见的推论是，除非我们承认民办教育在制度上优于公办教育，否则，在政府财力不断增强的现实和发展趋势中继续促进民办教育发展是不合逻辑的。

　　民办教育在制度上优于公办教育的判断，除了可以得到前面指出的四个基本事实的支持以外，以下两点理由也非常重要。

　　第一，民办教育有利于将个人自由扩张到教育领域。不断扩大的个人自由已经被公认是判断社会发展程度的一个基本标志。1998年度诺贝尔经济学奖获得者、世界著名学者阿马蒂亚?森在其经典名著《以自由看待发展》 一书中对个人自由与社会发展的关系提供了精辟的见解：“消除使人们几乎不能有选择、而且几乎没有机会来发展其理性主体的作用的各种类型的不自由，构成了发展。”；“发展可以看作是扩张人们享有的真实自由的一个过程”（《以自由看待发展》序言P24;导轮P1)按照森的观点，认识个人自由的意义可以从“个人享有的实质自由”和“个人拥有的工具性自由”两个维度进行，前者意味着个人“拥有去做一个人所珍视的事”的可行能力，后者则是实现个人实质自由的现实途径，包括政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证和防护性保障五种类型。虽然在教育领域扩张个人权利（自由）的讨论还停留在“受教育权利”层面，但将这种权利（自由）扩张到“办教育权利”层面显然是一个符合社会发展基本价值判断的必然结果，尽管这种自由并没有被森在该书中明确加以讨论。那么，民办教育与公办教育相比，哪一种制度安排更有利于实现个人的“办教育权利”呢？结论是显而易见的，那就是只有民办教育才能实现个人“办教育”的自由，而公办教育在制度上排除了这种可能性。

　　第二，民办教育更有利于满足社会多样化的教育需要。比较两种制度优劣的最终标准是看哪一种制度能够更有效地满足社会的需要。与民办教育相比，公办教育作为一种制度性公共物品不可能响应不同消费者不同的教育需要，而民办教育完全可以作为一种“俱乐部物品”在市场信号的引导下满足消费者不同的教育需要。一个普遍的误解是，由于传统宣传的误导，使人们相信人类争取教育权利的努力都沿着“受教育权利→受同样教育的权利→受合适教育的权利”的普遍阶梯发展，而基础教育，特别是义务教育主要完成人们对“受教育权利”的诉求，因而并不需要过多考虑多样化的教育需要。目前将民办教育定位于“选择性教育”既是这种思潮的反映，同时也表明了民办教育在满足社会多样化教育需要方面的制度优势。其实，就是在义务教育阶段人们也有广泛的、多样化的教育需要，民办学校存在本身以及普遍的“择校”现象就是这方面的典型例证。另一个更加强有力的理由深植于我们对人类追求自由的坚定信念之中：更多的选择是人类的本性，尽管在现实约束下有可能得不到自由的表达，但对自由的追求只可能被掩盖而决不可能消失。

　　以上三个方面的理由构成了我们对民办教育比公办教育更具有制度优势的基本判断，也只有在这个判断的基础上，促进民办教育的发展才是合理的，促进民办教育发展的政策设计也才具有了统一的基础。

　　三、发展民办教育的基本立场

　　民办教育作为中国教育体制改革和制度创新的产物，对现行的制度秩序和利益结构产生了深刻的影响，并由此形成了与以往公办教育体制下有重要差异的政府与民办学校、民办学校与公办学校、民办学校之间以及民办学校与社会等四类社会利益关系为基本要素的“民办教育社会利益结构”，发展民办教育的过程就是调整“民办教育社会利益结构”并促进其良性演化的过程。由于不同利益主体之间必然存在的利益分化，寻找在观念、道义、情理和法律上共同的立场，以便在多方谈判和利益妥协时最大限度实现多赢具有基本的重要性。

　　1.以民为本。民办教育因满足了社会对多样化教育的现实和潜在需要而发展壮大。分析中国民办教育的发展过程，供给和需求双方通过教育服务市场进行的自由交易是它不同于公办教育最为显著的特征，也是民办教育比公办教育具有制度优势的力量所在。用这样的观点考虑促进民办教育发展的制度安排，我们就不会将政策设计局限于“促进民办学校发展”，更不应将其等同于“促进现存民办学校发展”。毫无疑问，“促进民办学校发展”，特别是“促进现存民办学校发展”是“促进民办教育发展”的重要基础，但这种联系不应该成为限制人们发现和寻找其他有助于民办教育发展的理由，在这个问题上，我们的立场只能是“以民为本”，而不是“以校为本”。

　　“以民为本”与“以校为本”比较，前者着眼于维护受教育者权利，而后者着眼于维护办学者权利，尽管维护办学者权利有助于受教育者权利的实现，但受教育者权利的实现与办学者权利的实现并没有必然联系。这方面的两个典型事例，一是民办学校对公办学校“名校办民校”的强烈反对，完全不符合民办教育自身的逻辑； 二是民办高校对公办高校举办“独立学院”的强烈反对，这种反对意见的不合理性与无效性一如前述。显然，在这两个事例中，民办学校的利益与受教育者的利益并不具有天然的一致性，从受教育者（民）的利益出发，民办学校不应该反对“名校办民校”，也不应该反对独立学院，而应该要求公办名校（高校）的彻底改制以平等分享公共教育资源才合情合理。

　　在各方利益发生冲突时，只有在“最大限度满足家庭和学生（消费者）利益”的立场上利益各方才有妥协的空间。

　　2.市场开放。通过市场配置教育资源是民办教育的基本制度环境，因此，最大限度地消除政府在教育服务市场上建立的各种名目繁多的行政性垄断和准入限制就成为促进民办教育发展最重要的制度建设。在市场开放问题上我们反对两种流行的观点。一种流行观点认为教育服务市场只能有限开放，否则将导致市场秩序混乱，这种观点不妨称之为“有限开放论”；另一种同样流行的观点认为需要适当提高教育服务市场的准入门槛，以免鱼龙混杂，也将导致市场秩序混乱，我们不妨称之为“准入管制论”。第一种观点的信奉者以政府部门为主，但受到民办学校的强烈反对，比如在招生市场的准入问题上政府和民办学校之间就存在尖锐的立场冲突。政府部门反对市场充分开放的公开理由是担心市场竞争的加剧使家庭和学生更有可能受虚假信息的伤害，实际上更深层的原因在于管理本位的地方保护主义作祟。

　　第二种观点在受到政府部门支持的同时，往往还受到民办学校的支持，甚至那些教育服务市场的潜在进入者也成为这种观点的同盟军，这种貌合神离的统一战线虽然在表面上都打着保护消费者利益的旗帜，但实际上都是出于谋取垄断利益这的私利。

　　反对以上两种观点并不需要进行太复杂的分析和论证，只要我们承认“消费者是自身利益最明智的裁判者”这个市场经济最重要的价值判断，那么，一切阻碍市场开放的制度安排和政策设计都必然会因为妨碍了消费者自由意志的表达而产生损害消费者利益的结果。因此，除非我们有足够充分的理由限制市场开放，否则，我们不但在对内开放时要尽量消除行政壁垒，就是在对外开放时也应该有更加积极的态度。

　　市场开放不但是社会长期发展过程中保护消费者利益最有效的制度安排，而且对于实现政府的短期政策目标来说也是最有效率的制度环境和制度安排，这一判断已经在全球范围内得到证实，也是中国改革开放20余年在经济领域发生的基本事实，因此，在促进民办教育发展时坚持市场开放的基本立场是符合最广大人民群众的最根本利益的，当然更是有利于受教育者现实利益的。

　　四、促进民办教育发展的基本结论

　　在世界范围内大多数国家都是民办教育（私立教育，或叫非政府办学）与公办教育并存，这也是目前主流观点“国家办学为主体，公办学校、民办学校共同发展”观的现实依据。但存在并不一定合理，更不能成为其拒绝变化的有效理由，就像奴隶制度、专制政府、自然经济这些也都曾经是世界范围内的普遍现实，现在却已经基本成为人类历史的陈迹。因此，在现实的政策设计需要充分考虑其可行性约束的同时，不要轻易排斥更深刻制度变迁的可能性依然是非常重要的。

　　中国民办教育发展的现实以及在此基础上对公办教育和民办教育制度优势的比较，使我们无法拒绝以下的判断：

　　第一，在基本普及义务教育之后，民办教育比公办教育更符合社会发展的方向，因此，普遍的“教育民营”应该积极推进，即除特殊领域外，将全部公办学校交由公民个人和非政府组织经营，充分发挥市场在教育资源配置中的积极作用；

　　第二，促进民办教育发展最根本的理由是它为真实地扩张个人自由全面进入教育领域提供了一个能够持续进步的基本制度框架；

　　第三，“以民为本”和“市场开放”是促进民办教育发展不可放弃的基本立场和现实策略。

　　民办教育是中国大陆改革开放以来在教育领域最重要的制度创新，由此形成的制度绩效正在被不断释放出来，而它对中国教育发展最重要的贡献——揭示了全面实施“教育民营”的可能性——目前还没有被人们充分认识，尽管如此，民办教育扩张个人教育自由的制度特征使我们对促进民办教育发展的合理性抱有坚定的信念，也使我们对“教育民营”的持续推进抱有良好的预期。