对公立高校民办二级学院办学模式的思考

来源：福建师范大学学报时间：2003-12-19 13:48:50

关键词:高等教育;民办二级学院;办学模式　作者简介:杨章诚(1947—　),男,福建福州人,福建师范大学新校区建设办公室副研究员。民办二级学院是专指在公立普通高等院校中设立的,以民办机制进行管理运作的学院。它在经营管理形式上与独立设置的民办高等院校相近而不相同,是介于公立高校与私立高校之间的一种新的办学模式。1999年第三次全国教育工作会议召开之后,浙江、江苏、广东、山东、辽宁等省在普通高等院校内设立的民办二级学院如雨后春笋般出现,仅浙江省公立普通高等院校中就有18所这种“国有民办”的二级学院。民办二级学院的异军突起,立即引起高等教育界的普遍关注。这是公立高校结合社会优势资源构成的一种新的办学模式,是加速我国高等教育发展步伐的有益尝试。一民办二级学院是在特定的历史背景下产生与发展的,是高等教育适应社会主义市场经济体制改革、适应社会日益增长的教育需求和自身发展由“精英化”向“大众化”过渡的产物,也是公立高等院校解决自身发展中面临的一些矛盾和困难的途径。 1 民办二级学院的产生适应了社会主义市场经济体制的改革　高等教育的发展必须适应社会主义市场经济体制改革,这是教育的基本规律所决定的。党的十四大提出我国经济体制改革的总目标是建立社会主义市场经济,确立以公有制经济为主体、多种经济成分长期共同发展的基本经济体制。经过多年的改革实践,我国的经济结构,包括所有制结构、社会利益主体结构和对资源配置的手段发生了根本性的变化。经济体制的多元化,必然要求高等教育建立起与之相适应的多样化办学体制。朱基总理在第三次全教会上强调指出:“我国是穷国办大教育,不走多种形式办学的路子,别无选择。”①民办二级学院的产生,一方面扩大了教育消费和投资,对拉动国内需求,减轻就业压力,促进经济的持续增长起着积极的作用;另一方面又为公立高校充分挖掘内部的教育资源,扩大办学规模,提高办学效益提供一个很好的出路,它是多种形式发展高等教育的一个大胆的探索与实践。 2 民办二级学院的产生适应人民群众日益增长的接受高等教育的要求　改革开放二十多年来城乡经济体制的改革使城乡居民的收入有了很大的提高,人民群众对接受高等教育的愿望日趋强烈。中华民族历来有崇尚教育的优良传统,一向重视子女的受教育问题,现在人们的日子好过了,多数家庭又只有一个孩子,子女上学便成了头等大事。据1997年有关统计资料显示②,仅上海市就有73 7%的家长期望子女接受高等教育,但我国目前的高等学校由于办学形式的单一和投入的不足,不论是规模还是专业设置都还无法满足人民群众的这一需要,有70%的高中阶段毕业生不能升入高一级的学校学习。另一方面我国城乡居民储蓄存款已近6万亿元,居民家庭的抚养指数已由1980年的63 1%下降到47 9%,有30%的储蓄准备用于子女教育,教育消费的年均增长速度达20%左右。人民群众日益增长的接受高等教育的要求和高等教育发展相对滞后成了当前社会的基本矛盾之一,民办二级学院正是在寻求解决我国高等教育面临的这一基本矛盾中应运而生的。 3 民办二级学院的产生适应高等教育大众化的时代潮流　早在1985年邓小平同志就高瞻远瞩地指出:“我们国家,国力的强弱,经济发展后劲的大小,越来越取决于劳动者的素质,取决于知识分子的数量和质量。”③江泽民同志也曾指出:“在当今世界上,综合国力的竞争,越来越表现为经济实力、国防实力和民族凝聚力的竞争。无论就其中哪一个方面实力的增强来说,教育都具有基础性的地位。”他还说:“事实已经充分说明,‘象牙塔’式的教育,不能适应当今时代的需要。”④以国际通行的界定指标来看,高等教育毛入学率在15%以下为精英阶段、15%到50%为大众化阶段、50%以上为普及化阶段。《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出“要通过多种形式积极发展高等教育,到2010年,我国同龄人口的高等教育入学率要从现有的百分之九提高到百分之十五左右”,“精英化”高等教育正朝着“大众化”的方向前进。世界高等教育大会发表的宣言指出:在新世纪来临之际,社会对高等教育的需求空前高涨,高等教育的形式要向多种多样发展。一方面,世界高等教育在从“精英化”向“大众化”方向发展,给更多的人提供接受教育的机会,但另一方面却几乎所有国家的高校都面临着经费投入不足的困难,连经济大国美国从1984年到1994年10年间政府对公立大学的经费投入也下降了13个百分点。为解决高等教育大众化和经费投入不足的矛盾,许多国家都选择多种形式办学的途径。发达国家多采取发展私立高等教育的办法(如美国就依靠社会力量举办高等教育,使高等教育毛入学率超过80%,并且成为教育科技大国);一些发展中国家则采取了在公立大学中创办私立的“附属型学院”的捷径(如印度到1993年221所传统性大学里就附属了8000多所“附属型学院”,并且这些学院中有70%以上都是私立的)。我国是一个发展中国家,借鉴国际经验,通过民办二级学院的形式来发展高等教育,这应该说也是一条值得尝试的途径。 4 民办二级学院的产生是政府和社会两种力量结合发展高等教育的希望　据有关资料显示⑤,我国政府年度公共教育经费为170亿美元,占世界各国教育经费总数11500亿美元的1 5%;而负担的全日制在校学生约2 3亿人,占全球教育总人口的20%。以占世界1 5%的教育经费支撑占世界20%的教育人口,可谓穷国办大教育。但尽管如此,全国平均也只有74%的小学生能够升入初中,只有48%的初中生能够升入高中,只有47%的高中生能够升入高校。另一方面,公立高校也正面临加速发展的形势,学校专业结构的调整、规模的扩大和机构的改革也急需解决资金的不足、教育资源(包括师资、设备等)的合理配置、管理体制的改革、富余人员的消化,以及生源市场的占有份额等问题。这些矛盾在计划经济的大一统的办学模式下,是很难得到解决的,一是国家对教育投入的严重不足影响了教育事业的发展;二是无法使潜在的教育资源得到合理的优化配置,学校缺乏主动适应经济和社会发展变化的压力和活力;三是社会成员对教育的新需求不能即时得到反映和满足,缺乏自由选择自己受教育和从事教育投资的机会和权利。这种办学模式已经不适应社会主义市场经济体制。因此,借鉴一些发达国家的经验,积极鼓励和大力支持社会力量发展民办高等教育,引入竞争机制,确实是一个办好办活高等教育的好办法。但对于我们这样一个大国穷国,经济底子较薄弱,加上国家尚未完全放开高等教育市场,民间投资兴办高等学校的力量毕竟还是有限的。从统计数据来看⑥⑦,过去10年里民办高校虽然得到较大的发展,学校数达到1095所,超过了公立高校的总数(1022所),但其在校生数仅占三分之一,每校平均规模不足1000人,而且有资格举办学历教育的院校仅占2%。可见其办学的规模、效益和水平都还是有限的。究其原因:一是开支成本大。虽然大多院校都采取企业管理的方式,尽量压缩人员,但其工资待遇普遍要比公立院校高,否则留不住人才。二是生源有限。受长期以来的计划经济的影响,人们在思想观念上总是认为公立的“正规”,千方百计先挤公立,把进民办高校念书看成是迫不得已。三是师资匮乏。为了降低成本,多数院校靠聘用公立高校的退休教师和兼职教师来解决师资的不足。因此,学科建设、专业建设、课程建设以及教学研究等“长线”工作就无暇顾及,甚至无力为之。四是急功近利。一些办学者花巨资建学校,当初是按企业的运作方式考虑问题,实际上没有做好长线投资的思想准备,同时又急于回收投资成本,获取利润,结果造成教育经费的投入不足,客观上影响了学校事业的发展。公立高等教育的投入不足和民办高等教育发展的艰辛,使民办二级学院在探索国家机制和市场机制有机结合的过程中闯出了一条新路。首先,它可以有效地吸引社会各方的办学积极性和资金,弥补政府投入的不足,增加教育投资总量;其次,它有利于高校内部的专业设置从主动适应社会主义市场经济的发展方面进行认真的调整,在增加应用型的适销对路的短线专业的同时,又使基础理论型的长线专业教师增加了满足工作量的机会,同时解决了民办高校的师资匮乏问题;第三,它可以把在外兼职的教师吸引回来,避免公立高校教育资源的流失;第四,可以借助公立高校的无形资产和民办机制的灵活性,吸引生源,增加学校办学资金的来源。第五,民办二级学院可以充分利用和发挥公立高校无形的教育资源(如教师的教学水平、学科专业的研究水平等)名牌效应,尽快提高自己的办学水平;第六,公立高校精简行政管理机构带来的“人往哪里去”的问题也随着办学实体的增加得到妥善安排解决。二综观当前出现的民办二级学院,从投资主体、投资方式、管理体制、运行机制等方面来看,大体有国有民办、私有民办和股份(合作)制三种类型。它们在管理体制、运行机制上都具有民办的共同点,主要的区别在于投资主体的不同,以及由此带来的收益分配方式的不同。此外,我们还可以看出民办二级学院既与公立高校有着千丝万缕的关系,而在投资主体上与公立高校又有天壤之别;它在诸多方面与私立高校相近,但在管理体制上又有所不同。可以说,它是多元化的经济体制在高等教育办学模式多样化改革探索中的反映,是国家机制和市场机制有机结合的一种新的投资办学模式。正是由于其办学的投入涉及到社会资金,必然带来了投入回报和资产权属的问题,从而带来了教育公益性和资本寻利性的矛盾。因此,正确处理好民办二级学院办学中的这对矛盾,是事关办学目的和办学方向的大问题。教育的公益性决定了举办各种教育都“不得以营利为目的”,这是国家早在1993年颁发的《民办高等学校设置暂行规定》中就予以明确规定的,这是针对学校教育和管理的终极目标而言的。从实际运行看,民办二级学院与其他民办高校一样由于其经费渠道不是来自政府,只能依靠自身的运作筹集,它在自身的运行中必须要有相当多的结余才能形成良性循环,有经济效益才能维持办学的可持续发展,而结余就包括盈利和不断地多渠道吸收资金,因此是不能没有盈利的。如果没有宽松的结余和资金的不断投入,学校就无法发展,办学条件就不可能不断地得到改善,又可能陷入与公办学校遇到的投入不足一样的困境。同时对于办学的投资者来说,如果没有盈利,大量的办学投资不仅得不到回报,而且为了学校的正常运行还要不断地增加投入,“投资者”将变成“捐资者”。现实要求民办二级学院的举办者必须和其他民办高校一样,要有经营的观点,要有盈利的观念,这就是民办二级学院办学中教育公益性与资本寻利性矛盾之所在。解决这个矛盾的关键,是国家的立法规范;同时对于二级学院所在的高校来说,还需要各级领导在办学思想上取得统一的认识,必须从投资体制到领导体制、运行机制,从财务运作到教育评估标准等多方面,按照国家的法律法规加以严格的监控。制约民办二级学院“以营利为目的”的办学,就要规范办学的投资体制,明晰学院的产权关系。因为只有规范投资体制才能明晰产权关系,明晰了产权关系才能根本地制约“以营利为目的”的办学动机。教育是长线投资产业,要达到营利的目的,势必要在资产的积累和权属上作文章。根据教育部对百多所学校的调查分析,在学校发展的过程中,家长交的学费收入占整个资金来源的85%,其校产的积累中大多数来自学生家长的交费和学校管理者、教职工的智力投入,以及政府的政策支持。所以,以学校收费为主滚动而形成的校产积累照理不能简单地归到某一举办者所有。以企业、事业单位投入的资金和实物形成的校产,产权应归投入单位;公民个人出资投入形成的校产,产权应归其个人;政策投资形成的校产,产权应归国家;而由学生收费投资形成的校产,产权则应该归社会所有。企事业单位通过股份(合作)方式,或是公民个人出资投入办学,这种产权关系是容易也应该事先规范清楚的。至于近年来我国一些省份探索试行的由公办高校中的学院转制而成的民办二级学院,其主要的目的是为了教育资源的合理配置,调动学校与社会办学的积极性,提高教育质量和效益,因此所转变的仅是运行机制,是经费的筹措和管理机制,不是所有制。从长远来说,它只是一个中间阶段,其终极目标应该是通过赎买或租赁的形式使它的产权关系明确起来。制约民办二级学院“以营利为目的”的办学,还要注意规范其领导体制。因为只有健全的领导体制,才能对办学的目的进行有效的监督。对于民办二级学院来说,其投资体制一般多不是单一的,而且作为公立高校的二级学院,还有一个党委领导的问题。因此其管理体制较理想的是“大学党委领导,学院董事会决策,院长负责,总支监督”。当然,学院董事会和企业董事会的组成方式是有所不同的,它的董事可以由创办人选定,而不一定如企业一样由股东大会选举产生;它的成员可以不都是投资者,不一定如企业一样必须在股东中产生。除此之外,还要建立一套完善的管理运行机制。要使民办二级学院的办学能形成国家机制与市场机制的有机结合,既具有公立高校的规范性,又具有民办高校的灵活性,必然要建立“招生计划单列、财务人事独立、产权关系明晰、扶持政策优惠”、与所属公立高校相对独立的管理运行机制。这其中实行学院二级法人或委托法人制度,建立独立的财务会计制度和财产管理制度,建立全员合同聘任制度,建立完善的教育教学评估体系等等,都显得尤为重要,它对于加强大学对所属民办二级学院在财务、人事、资产、教学、思想政治等各方面的宏观监控具有积极的意义。总之,民办二级学院是社会主义市场经济体制改革呼唤高等教育体制改革的产物,是公立院校总结民办高校办学经验在探索自身改革发展过程中的尝试。作为一个有利于我国高等教育事业发展、有利于我国经济建设和社会发展的新的办学形式,从它产生的第一天开始,就要加强政策立法和引导,端正办学目的和办学方向。只有这样,这一新的办学模式的“大胆试验”,才能健康茁壮地成长,不断开出绚丽的花朵,结出丰硕的果实。　　①朱基:《在第三次全国教育工作会议闭幕会上的讲话》,《人民日报》1999年6月21日,第一版。 ②李正元:《发展社会力量办学的思考》。ｈｔｔｐ://ｗｗｗ.ｃａｅｎｅｔ.ｏｒｇ/ｌｉｌｕｎ/ｓｈｅｑｕｊｉａｏｙｕ/三Ｊ(ｚ)《发展社会力量办学的思考》,ｈｔｍ。 ③《邓小平文选》第三卷,人民出版社1993年11月版,第120页。 ④江泽民:《在第三次全国教育工作会议上的讲话》,《民日报》1999年6月17日,第一版。 ⑤胡卫:《关于民办教育发展与规范思考》,《中国基础教育网/民办教育/发展现状》ｈｔｔｐ://ｗｗｗ.ｃｂｅ21.ｃｏｍ/ｚｈｕａｎｔｉ/ｍｉｎｂａｎｊｙ/ｚｈｕａｎｔｉｌｗ/ｆａｚｈａｎｚｋ/0003.ｈｔｍ ⑥《教育事业基本情况》,中国统计信息网/教育科技和文化/教育事业基本情况.ｈｔｔｐ://ｗｗｗ.ｓｔａｔｓ.ｇｏｖ.ｃｎ/ｙｅａｒｂｏｏｋ/1999/ｔ01ｃ.ｈｔｍ ⑦瞿延东:《关于民办教育改革与发展中的几个问题》,中国教育科研网/中国教育/民办教育.ｈｔｔｐ://ｗｗｗ.ｅｄｕ.ｃｎ/ｚｈｏｎｇ＿ｇｕｏ＿ｊｉａｏ＿ｙｕ/ｍｉｎ＿ｂａｎ＿ｊｉａｏ＿ｙｕ/ｇａｉｋｕａｎｇ/3.ｐｈｐ参考文献[1]朱新均.教育是崇高的社会公益事业[Ｎ].中国教育报.2000-5-24(3) 福建师范大学学报(哲学社会科学版)2001年第3期(总第112期)